【宪法宣传周】2022年证监稽查20起典型违法案例

  2022年是资本市场全面深化改革的推进之年，亦是新《证券法》全面实施的第三个完整年度。在“零容忍”的监管态势下，证券领域违法违规案件多发频发的态势得到一定遏制。中国证监会发布了2022年证监稽查20起典型违法案列，包括信息披露违法违规案、中介机构未勤勉尽责案、操纵股票价格案、内幕交易案等多种类型。案件涉及主体既有上市公司董监高等“关键少数”，也有中介机构等。

(一) 信息披露类案件已成为最突出的证券违法案件类型

1. 对信息披露违法违规的监管保持持续高压
 
  据笔者统计，相较于2020年、2021年度而言，2022年度证监会共办理203件信息披露类案件，其数量已超过内幕交易类案件，一跃成为案件数量之首。随着新《证券法》《刑法修正案（十一）》《上市公司信息披露管理办法》以及首单证券纠纷特别代表人诉讼的落地，信披违规的查处频次和力度大幅提高，恶性财务造假面临重点打击，对上市公司及相关责任主体的信息披露要求也更为细致严苛。信息披露类案件在本次20起典型案例中占据9席，占比高达45%。具体违法动机呈现多样性特征，如某材料公司基于巨额资金占用及违规担保而未按规定披露，某实业公司为规避财务类退市指标而粉饰业绩，某医药公司为完成业绩对赌协议而量身定制造假方案等等。

2. 大多数违规的根源在于对控股股东、实控人缺乏有效监督、制约，导致其滥用其控制地位，侵害上市公司利益

  在本次公布的9起信息披露违法违规案例中，至少有7起是上市公司控股股东、实控人滥用其控制地位，恶意损害上市公司利益，这已成为上市公司违法违规案例最突出的病根。资金占用、违规担保、系统性财务造假等这些最为常见、危害最大的违法违规行为多数都是控股股东、实控人在幕后策划、主导的。这表明我国现阶段上市公司治理状态整体还不够健全，尤其是还不能对控股股东、实控人予以有效监督、制约。实践中，不少上市公司实控人“一言堂”思想严重，不尊重公司治理，为所欲为。如某跨国航空运输集团连续多年要求其多家下属公司向该集团及其关联方提供资金、违规担保，导致巨额资金占用。

3. 董监高等“关键少数”在精准监管态势下被从严打击

  除实控人之外，信披案件处罚对象聚焦于组织、参与违法违规的董监高等“关键少数”。当前稽查执法环境下，“关键少数”将根据实际承担或履行的职责、组织参与实施信息披露违法行为而受到精准处罚。从适用新《证券法》的惩处情况来看，某材料公司案中的郭某作为直接负责的主管人员被处以500万元罚款，且其作为实际控制人被处以1000万元罚款，合计罚款高达1500万元；某实业公司案中的黄某作为责任人员、实控人被合计处以1200万元罚款；北交所某投资公司的实际控制人林某被处以500万元罚款。另外，对于确未参与、不知情、已基本勤勉尽责的董监高——尤其是独立董事等，并没有“一刀切”追责。可见，新《证券法》全面实施背景下，监管机构非常强调对董监高等“关键少数”精准打击。

(二) 证券中介机构的“看门人”责任进一步压实

1. 证券中介机构的监管态势日趋严厉

  资本市场是以高质量信息披露为基础的市场，证券中介机构则是资本市场中保障上市公司财务信息质量的“看门人”，亦是证监会持续监管、督促规范的重要主体之一。通报显示，证监会于2021年依法立案调查证券中介机构案件数量较2020年同期增长一倍以上。2022年证监会更是多次发声警示，如2022年1月，证监会通报近年查处证券中介机构不勤勉尽责等违法行为的情况；同年5月，证监会印发《证券公司投资银行类业务内部控制现场检查工作指引》；8月发布2021年度上市公司年报会计监管报告；11月通报证券公司投行业务内部控制及廉洁从业专项检查情况。在当前全面推行注册制的背景下，监管部门连续发声实则是向证券中介机构表明切实履行好“看门人”责任职责已愈发重要。

2. 证券中介机构行政处罚责任大幅提高

  本次3起相关典型案例分别是G证券、D国际及L律所于公司债券发行业务中未按规则开展尽职调查，导致出具的文件报告和法律意见书存在虚假记载；T会计师事务所作为审计机构公然违反独立性要求，与上市公司约定审计意见并出具虚假审计报告；Y会计师事务所在多个审计环节中未核查验证，采取“走过场”的审计方式。这既传递出监管部门严格落实上市公司主体与中介机构案件“一案双查”的态度，也提示将对审计独立性缺失等违法行为予以严惩的决心。新《证券法》已将证券中介机构业务收入罚没倍数从1-5倍提高至1-10倍，而本次典型案例中的T会计师事务所便是适用新《证券法》受到行政处罚的证券机构，该案中T会计师事务所被证监会作出“没一罚六”并暂停从事相关业务1年的处罚结果，三名相关责任人员分别被作出100万、50万及30万元的罚款，该处罚可谓十分严厉。

(三) 操纵市场、内幕交易等传统案件的典型特征明显

1. 操纵市场组织化、专业化现象突出，兼具法律责任与市场风险

  本次典型案例共有3起操纵市场类案件，涉案主体均具有较大的主观恶意，其违法行为破坏证券交易秩序并对严重损害到广大投资者的合法权益。在某集团操纵市场案中，刘某喜作为集团董事长与私募机构大股东及实控人史某兴“内外勾结”，通过控制使用132个账户并利用资金优势、持股优势，采用盘中连续交易、对倒交易等方式对本公司的股价进行操纵。相关账户组自2017年7月建仓至2019年3月卖出，合计亏损金额高达8.17亿元，可见市场风险之大。

  而王某操纵市场案系1起典型的惯犯多次操纵股票案，严重损害投资者利益、扰乱交易秩序。本案中的王某通过控制使用145个证券账户，先后操纵“吉林高速”等8只股票，获利1.4亿为全年操纵获利之最。最终，证监会适用新《证券法》对王某作出了“没一罚三”的行政处罚，罚没金额合计高达5.7亿元，违法代价沉重。

2. 上市公司实控人为代表的“关键少数”屡触内幕交易法网

  内幕交易类案件数量在典型案例中的占比较为稳定，近四个年度均占据其中2席，占比为10%。但在“老生常谈”的内幕交易类案件中，上市公司实控人为代表的内幕信息知情人却仍然缺乏相应的合规意识，“关键少数”屡屡触碰红线。据笔者统计，作为内幕信息源头的“关键少数”在2022年度的违法占比接近30%，所涉违法形态涵盖内幕信息知情人直接进行内幕交易、泄露内幕信息、建议他人交易等等。

  本次被列入典型案例的2起内幕交易案件中，其中俞某作为安某科技的实控人明显缺乏基本的保密意识，分别主动与两名朋友通过电话泄露本公司与区政府建立战略投资合作关系的内幕信息，引发他人内幕交易安某科技股票。而唐某等人内幕交易“窝案”更是令人触目惊心，具有涉案人数多、内幕信息多、内幕交易形态广以及信息流转链条长等特点。相关内幕信息知情人或亲自上阵，或对外泄露消息，或主动建议他人买卖，涉及多个内幕信息且几经流转，最终多达9人受到行政处罚，极具警示意义。

(四) 违规出借证券账户等行为将受到行政处罚

  在本年度案例中尚有3起可以归入“其他类”的典型案件，分别是违规出借证券账户案、股东违规减持案以及券商违法违规案，3起案件分别向市场主体、上市公司股东以及证券公司传递警示信号。其中，庄某等人违规出借证券账户一案发出后便一度成为广大市场主体间讨论的热门话题，本案中庄某、俞某二人将本人证券账户出借给沈某违法交易股票的行为，导致二人分别受到3万元罚款的行政处罚。

  值得注意的是，新《证券法》第48条规定“任何单位和个人不得违反规定，出借自己的证券账户或者借用他人的证券账户从事证券交易。”相比原《证券法》，新《证券法》进一步强化了证券账户实名制要求，将个人的出借和借用行为纳入规制范畴，并且依据第195条之规定最高可对账户出借或借用主体处以50万元罚款。在大量散户存在的中国国情背景下，不乏市场主体出借或借用证券账户的行为，尽管本案当事人受到3万元罚款相比其他证券违法违规动辄数千万上亿元的罚款而言可能微不足道，但本案在典型案例中正式发布已充分警醒广大投资者需依法依规使用证券账户，避免无知违法。

三、启示与展望

(一) 抓严抓实信息披露违法违规是全面推行注册制背景下的必然趋势

  从目前监管实践情况来看，信息披露规范的高标准、严要求、重责任与当前上市公司信息披露的现状之间存在十分突出的矛盾，当前仍有相当比例的“关键少数”合规意识淡薄、合规能力欠缺。信息披露作为证券执法领域的监管重点，是上市公司证券合规的重要内容。伴随着新《证券法》正式施行、注册制改革全面铺开，信息披露合规的重要性已被提升到了前所未有的高度，并将随着资本市场的深化改革而进一步提高。对此，上市公司要高度重视信息披露违法违规风险，全方位建立完善合规管理体系，作为上市公司核心的“关键少数”更是要切实提高合规意识和能力，杜绝故意违法，更要避免无知违法。此外，当事人承诺制度自2022年初正式确立以来尚未出现适用案例，其承诺内容与信息披露违法案件的特征及带来的不良影响极为契合，因此值得期待当事人承诺制度在信息披露违法案件中的破冰适用并给予市场更多的操作指引。

(二) 证券中介机构的法律责任将逐步强化

  注册制改革以来，证券监管部门对证券中介机构违法行为的查处力度已明显加大。2021年以来，多个部门为提高资本市场证券服务机构执业质量持续发布相关指导意见，可以说，2021年～2022年是资本市场证券中介机构监管执法的强化年，并且可以预见的是，证券中介机构自律从业、廉洁从业等规范要求将成为资本市场风险防范的重要关键点之一，其从业规范要求愈发细化、法律责任也将不断强化。国内企业上市的数量正逐年递增，而作为证券市场“看门人”的证券中介机构的执业质量对保护投资者利益、维护资本市场健康有序发展具有重要影响，需要做到对发行人信息披露的真实、准确、完整担负起相应责任。因此，证券中介机构在执业活动中要充分重视执业风险，要熟悉执业要求，严格执行执业要求，并形成重点关注重大异常性事项、保留明晰工作底稿的良好执业习惯。

(三) 传统内幕交易、操纵市场类案件仍是“零容忍”监管下的打击重点

  操纵市场、内幕交易等违法行为作为影响证券市场健康发展的“沉疴顽疾”，严重破坏市场交易秩序、干扰市场功能发挥、侵害投资者合法权益，始终是证监会稽查执法严厉打击的重点。随着新《证券法》、刑法修正案（十一）相继实施，相应的违法犯罪成本也得以大幅提高，各市场主体应当充分认识到相关违法行为不仅在大数据环境下易被发现、认定，更应了解可能面临的法律风险之大。零容忍监管政策下，对传统内幕交易、操纵市场类案件的高压态势将始终秉持，无论是上市公司还是广大市场主体均应当重视证券领域法律法规学习，形成对证券违法行为及其法律风险的基本认识，进而远离法律红线。

(四) 违规出借证券账户等不常见处罚也将随着新《证券法》的全面实施“浮出水面”

  违规出借证券账户类案件在往年证券行政处罚中相对少见，处罚主体受限于法人范围，且通常是证券监管部门在查处操纵市场等传统证券违法行为过程中对关联性账户出借行为的查处。实践中以自然人身份出借或借用证券账户而受到行政处罚的案例则更为罕见，但随着新《证券法》的全面实施，该类案件现也已浮出水面。因此，在“零容忍”监管态势下，各类市场主体更应当加强对不常见行政处罚案件的基本了解，及时更新对证券违法违规行为的知识面，增强守法意识的同时切忌心存侥幸。

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